Англiйська версiя

Олександр Пасхавер,
Президент Центру економічного розвитку

Приватизація в Україні: проміжні підсумки
Вступ

Приватизація економіки — це послаблення ролі держави в двох важливих аспектах: 1) дерегулювання господарських процесів; 2) зменшення частки державної власності в національному багатстві країни. Останнє спричинене зростанням нового недержавного капіталу і передачею чи продажем державної власності недержавним власникам, що і є приватизацією у вузькому значенні цього терміна. Саме в цьому сенсі розглядається приватизація у даній роботі. Предмет аналізу — виробничий сектор народного господарства, що виробляє продукти і надає нефінансові послуги.
Приватизація виробничого сектора є предметом особливої уваги громадян, засобів масової інформації, всіх гілок влади та джерелом політичних конфліктів, які часто асоціюються місцевими та іноземними спостерігачами з приватизаційними процесами загалом.
Таке ототожнення формує хибне уявлення про приватизацію в Україні. Не береться до уваги успішна приватизація банківської сфери. В державній власності залишилось два банки (експортно-імпортний та ощадний). Успішно та безконфліктно проводиться приватизація житла. За 6,5 року приватизовано більше половини державного житлового фонду. Нині частка державного житла у загальнонаціональному житловому фонді становить 20%. Активно здійснюється приватизація земельних ділянок, які перебувають в особистому користуванні громадян. З виділених 22,1 млн. земельних ділянок, тобто більше однієї ділянки на сім'ю, 82% приватизовано. Громадяни України володіють на правах приватної власності 7,5% сільськогосподарських угідь України.
Специфічною є приватизація у сільському господарстві. Вона істотно відрізняється від загального процесу приватизації у виробничій сфері України. Формально сільське господарство приватизоване. Роль державних підприємств незначна (5% загальної площі с/г угідь). Більшість селян оформила право власності на свій земельний пай (99,7%). Однак правом отримати землю в реальну власність на основі земельного паю скористалися лише 2% їх власників. Основна маса селян продовжує працювати в колективних господарствах, які лише за формою не є державними. Нечисленний прошарок фермерів (35,5 тис. господарств, 2,5% загальної площі с/г угідь) отримав від держави землю в довічне користування, але не у власність. Приватизація сільського господарства відбувається поза межами загальноприватизаційного законодавства і тому не розглядається в цьому дослідженні.
У 1998 р. масова приватизація як політичний процес фактично завершилась, а, отже, закінчився період, коли приватизації доводилось бути головним рушієм реформ. Приватизовані підприємства набули, нехай і невеликого, досвіду діяльності в українському економічному просторі.
Враховуючи набутий досвід приватизації та постприватизаційних процесів, слід визначитися з індивідуальною приватизацією стратегічно важливих державних підприємств, з реформою організаційно-правового поля підприємництва, з функцією держави як власника у виробничому секторі економіки.
Приватизація — це фактично єдиний блок ринкових реформ, що порівняно динамічно реалізується в Україні на мікроекономічному рівні. Саме тому вона зіграла невластиву їй авангардну роль, створюючи корпоративний сектор економіки, ринкову інфраструктуру, прошарок дрібних власників, систему фінансових небанківських посередників, ліквідовуючи державну монополію у виробничому та фінансовому секторах економіки. Відповідно й очікування громадян, і страх перед ринковими реформами сконцентрувалися на цьому процесі.
Вибір стратегічно важливих рішень у сфері приватизації можливий лише у загальному соціально-економічному контексті й повинен передусім базуватись на об'єктивній оцінці економічної ситуації. Поки що приватизація не виправдала очікувань щодо створення розвинутих конкурентних ринків продукції, капіталу і праці, забезпечення кардинальних змін у господарській поведінці власників та вищих менеджерів, стимулювання структурної перебудови народного господарства, протидії загальному погіршенню стану української економіки. Існуючі очікування і розчарування громадськості щодо приватизації мають свої пояснення. Але наскільки обґрунтованою є поширена у суспільстві загальна негативна оцінка результатів приватизації, технології, закладеної в приватизаційному законодавстві, і, зрештою, практики приватизації 1992—1998 рр., належить дослідити.
Ідеологія і технологія приватизації
Політика приватизації в Україні була проголошена наприкінці 1991 р., коли парламент затвердив “Концепцію роздержавлення і приватизації майна державних підприємств, житлового фонду і землі”. В березні 1992 р. були прийняті головні приватизаційні закони: “Про приватизацію майна державних підприємств”, “Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)”, “Про приватизаційні папери”. В червні 1992 р. парламент затвердив першу державну програму приватизації на 1992 р. Червень 1992 р. можна вважати початком легітимного процесу перетворення відносин власності в Україні.
Вибір технології приватизації, закладений у приватизаційному законодавстві (1992 р.), визначався переважно політичними цілями. Автори приватизаційного законодавства враховували соціально-політичні реалії в 1991—1992 рр.:
  1. консерватизм українського населення та переважання соціалістичних стереотипів зі значними елементами традиційної селянської дрібнобуржуазності;
  2. панування колишньої комуністичної бюрократії у нових владних структурах. Враховуючи традиційну консервативність електорату, легко було передбачити малу ймовірність швидких кадрових змін в українській політичній еліті;
  3. мізерний політичний та економічний вплив нового приватного капіталу;
  4. економічне панування директорів великих державних підприємств у виробничому секторі. Колективістські реформи М. Горбачова в сфері управління підприємствами фактично наділили директорів правами власності (без майнової відповідальності). Відповідне законодавство про підприємства діє в Україні дотепер, що свідчить про трансформацію економічної влади колишніх “червоних” директорів у політичну.
За таких умов нереально було сподіватись на розвиток нового приватного капіталу та ринкової інфраструктури до рівня, який забезпечив би проведення класичної приватизації шляхом продажу державного майна на ринках нерухомості та фондовому. Головною метою приватизації на перших етапах було максимально швидке створення критичної маси недержавної власності у виробничому секторі економіки. Необхідно було приватизувати малі підприємства за 1–1,5 року, середні та великі — за 4–5 років. Передбачалось, що поза приватизацією залишиться (тимчасово) незначна кількість підприємств, що безпосередньо обслуговуватимуть державу (наприклад виробництво зброї), та природні монополії (дороги, порти). Основні критерії успіху — темп і масштаби. Однак зазначена мета була більш деструктивною, аніж конструктивною. Приватизація була орієнтована на ослаблення ролі держави як власника виробничих підприємств, а альтернативного недержавного власника не існувало.
Швидкі темпи приватизації повинні були забезпечити такі елементи приватизаційної технології:
  1. створення спеціального органу приватизації — Фонду державного майна України (ФДМУ) — з монопольним правом представляти державу як власника у виробничому секторі;
  2. відмежування від процесу приватизації старої галузевої системи управління;
  3. запровадження процедур приватизації, які не могли бути зупинені і не мали зворотного ходу;
  4. можливість початку приватизації об'єкта з ініціативи будь-якого зацікавленого суб'єкта;
  5. формальна балансова оцінка об'єктів приватизації за наявними даними бухгалтерського обліку. Така оцінка, по-перше, не вимагала додаткового часу і тому не гальмувала процесу приватизації, по-друге, здешевлювала об'єкти, що приватизували і, тим самим, полегшувала процес їх продажу;
  6. використання доходів держави від приватизації виключно на цілі приватизації та реструктуризації приватизованих підприємств;
  7. впровадження примусового темпу приватизації (на додачу до ініціативних випадків) в межах спеціальної державної програми.
Приватизація повинна була охопити всі галузі народного господарства України. Найбільша питома вага об'єктів, що підлягали приватизації, припадала на галузі, які впливають на розвиток споживчого ринку (торгівля, громадське харчування, побутове обслуговування, харчова і легка промисловість, переробка сільськогосподарської продукції), а також об'єктів, що стримують економічне зростання (збиткові підприємства, об'єкти незавершеного будівництва та ін.).
Задекларована мета швидкої приватизації автоматично відсікала можливість застосування класичної її моделі (через продаж на фондовому ринку й на ринку нерухомості). У країні без приватного капіталу, без ринкової інфраструктури, без довіри населення до інституту приватної власності приватизація могла здійснюватись лише як штучний процес. Ця проблема постала та вирішувалась у той же час у Чехії, Словаччині, Росії, Литві запровадженням моделі ваучерної приватизації. Ваучерна модель була прийнята і в Україні. Окрім суто технологічних переваг, ця модель відповідала соціальним очікуванням населення, оскільки передбачала залучення до цього процесу всього населення, наділення кожного громадянина України рівною кількістю “приватизаційних грошей”, привчала людей до процесу інвестування та притаманного цьому процесові ризику.
Однак ваучерна модель у вітчизняному законодавстві була істотно змінена (викривлена) в дусі політичного (бюрократичного) та соціального компромісу. Це, з одного боку, уможливило початок процесу без затримок, з іншого — мало серйозні негативні наслідки для всього подальшого процесу приватизації.
По-перше, українські ваучери — приватизаційні сертифікати — не мали вільного обігу. Вони були іменними, спочатку існували у вигляді депозитних рахунків, потім, в 1995 р. — у паперовій формі. Згодом були відпрацьовані нелегальні форми їх вільного обігу, що сприяло формуванню тіньової економіки.
По-друге, не було передбачено схеми їх використання, за якої чітко розподілялись би грошовий та ваучерний обіг за об'єктами і способами приватизації. Прийняття таких рішень було віддано на відкуп чиновників.
Духом компромісу було пронизано все приватизаційне законодавство, в якому знайшли собі місце три типи відхилень від ліберальної ваучерної моделі приватизації: пільги працівникам підприємств, обмеження для інвесторів, бюрократизація процесу.
Основні пільги працівникам підприємств:
  1. наявність поряд із конкурентними неконкурентних способів приватизації для працівників підприємств: викуп і оренда з викупом (підприємства в цілому) у різних модифікаціях за номінальними цінами і з додатковими пільгами щодо розстрочки платежів;
  2. надання переваг особливим формам об'єднань громадян — товариствам покупців, організаціям орендарів. Ці сурогати юридичних осіб створювались і фактично активно використовувались з метою додаткової участі трудових колективів у приватизації своїх підприємств.
  3. надання прав працівникам позачергового придбання акцій свого підприємства на суму приватизаційного сертифіката і половину його вартості — за гроші.
  4. безкоштовна передача працівникам у колективну власність об'єктів соціальної сфери, куплених чи побудованих з прибутку підприємства.
Обмеження для інвесторів:
  1. надання органам приватизації прав включати у договори продажу терміном до 3-х років численні умови щодо додаткових інвестицій, погашення боргів, збереження робочих місць, утримання соціальних об'єктів і т.д.
  2. обмеження участі іноземних інвесторів у приватизації заборонами на вільний обіг сертифікатів і спеціальними коефіцієнтами конвертування іноземної валюти в українську, що у багато разів збільшувало вартість об'єкта. Перше обмеження нейтралізували тіньові схеми обігу сертифікатів, а друге було усунено законодавчо.
Бюрократизація процесу:
  1. відсутність жорстких алгоритмів, наявність численних схем приватизації об'єктів та можливість вибору чиновником однієї чи декількох таких схем;
  2. тривала бюрократична процедура;
  3. непрозорість прийняття рішень щодо неконкурентних способів приватизації та некомерційних (інвестиційних) конкурсів.
Зміни законодавства і практика
За 6,5 років приватизації змінилось 7 урядів і три склади Верховної Ради. Незмінними, однак, залишились розбіжності у політиці законодавчої та виконавчої влади у сфері приватизації. Перша приватизацію здійснювала і підтримувала. Нормативні акти виконавчої влади, хоча і бюрократизовували процес (що природно), але й раціоналізували його, надавали приватизації динамізму. Український парламент постійно опонував приватизації.
Усі ці роки приватизаційний процес був полем жорсткої політичної боротьби спочатку за обмеження приватизації, а відтак, у міру усвідомлення її неминучості, боротьба проти приватизації трансформувалась у боротьбу за її використання в інтересах впливових політичних груп.
Найважливіші епізоди цієї боротьби:
• Мораторії Верховної Ради на приватизацію. При затвердженні першої програми приватизації була заблокована грошова приватизація аж до введення національної грошової одиниці. Найтривалішим був мораторій на приватизацію з червня 1994 р. до травня 1995 р., внаслідок чого її темпи порівняно з попереднім періодом впали у 2,5 раза. У 1996 р. було тимчасово призупинено приватизацію через коригування переліку об'єктів, які не підлягають приватизації.
• ВР постійно розширювала перелік об'єктів, заборонених для приватизації, довівши його до 6000.
• Боротьба галузевих міністерств та відомств, інших органів державного управління призвела до постійного зростання їх ролі в процесі приватизації. Закріплено пріоритетне право міністерств на розпорядження майном корпоратизованих підприємств, тобто міністерства отримали право входження до складу комісій з приватизації та наглядових рад акціонерних підприємств, управління державними пакетами акцій.
Внаслідок цього ФДМУ був позбавлений монопольного права представляти державу як власника в процесі приватизації. Більш того, між виконавчою та законодавчою гілками влади постійно точиться боротьба за скасування спеціального статусу ФДМУ, який забезпечував йому відносну незалежність від інших органів виконавчої влади в проведенні політики приватизації. З 1992 до 1998 р. він тричі переходив з підпорядкування ВР до Кабміну. Рішенням Конституційного Суду України підпорядкованість ФДМУ Верховній Раді була визначена неконституційною. Тому Указом Президента встановлена його підпорядкованість як центрального органу виконавчої влади Кабінету міністрів України.
Особливо активною була діяльність ВР щодо розширення сфери робочої приватизації. Лише питанням оренди та оренди з викупом було присвячено майже 50 законодавчих та інших нормативних актів. Починаючи з 1992 р., в 7 законодавчих актах обмежували та відновлювали особливі права орендарів на викуп об'єктів оренди. І лише в 1997 р. з прийняттям нової редакції Закону України “Про приватизацію державного майна” остаточно виключено викуп орендованого майна як спосіб приватизації, що передбачав особливі права орендаря при викупі об'єкта оренди. Приватизація таких об'єктів здійснюється відповідно до приватизаційного законодавства. Були введені додаткові пільги для працівників середніх підприємств. Менеджери отримали право пільгової першочергової купівлі 5, а згодом 10% акцій своїх підприємств.
Найрадикальнішу робочу приватизацію було нав'язано у 1993 р. підприємствам агропромислового комплексу (АПК). Відповідний закон передбачав:
  1. безплатну передачу майна державних сільськогосподарських підприємств у власність їх працівникам;
  2. пільгову участь працівників с/г підприємств (за допомогою квот майна, яке безплатно передавалося) в приватизації переробних підприємств;
  3. обмеження участі зовнішніх покупців у приватизаційних процесах.
Неодноразові спроби приватизації земель несільськогосподарського призначення не мали успіху. Продаж землі передбачалося здійснювати водночас із приватизацією об'єктів незавершеного будівництва та заправочних станції. Однак ці об'єкти продавали без землі, оскільки ВР не ввела в дію документ, який підтверджував би право приватної власності на землю несільськогосподарського призначення.
Лише невелика частина земельних ділянок була приватизована відповідно до Указу Президента “Про приватизацію і оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності”. Приватизація, по суті, була заблокована місцевими органами влади.
Нині, з виходом у 1999 р. нового Указу Президента, в Україні зроблена ще одна спроба приватизації земельних ділянок, на яких розміщені підприємства та об'єкти незавершеного будівництва, які були приватизовані відповідно до законодавства України.
Заплановано продати майже 500 тис. га землі (менше 1% всіх земель України), вартість яких оцінено у 40 млрд. грн. Протягом перших років бюджети різних рівнів мають отримати щорічно до 1 млрд. грн. За перший місяць з моменту набрання чинності Указу (з 4 березня 1999 р.) в державний бюджет надійшло 8 млрд. грн. Приватизовано 105 ділянок, середня ціна яких становить 100 тис. грн. за 1 га.
Враховуючи високі ціни на земельні ділянки і те, що кошти від їх продажу в короткий період часу можуть поповнити місцеві бюджети (за умов жорсткої бюджетної політики), є підстави припускати, що місцеві органи влади не будуть блокувати цього процесу.
Починаючи з 1993 р., використання приватизації для покриття бюджетного дефіциту стає основою урядової політики. Частка відрахувань у бюджет зросла з 50% 1993 р. до 90% у 1999 р. Пропозиції використовувати ці доходи для постприватизаційної реструктуризації підприємств поки що відхилено.
У 1994 р. в обіг випущено компенсаційні сертифікати (КС) як засіб платежу за об'єкти приватизації. За допомогою КС уряд мав намір компенсувати населенню втрату знецінених інфляцією грошей на рахунках Ощадбанку та Укрдержстраху. Включення нового виду “приватизаційних грошей” у механізм приватизації, поряд з виключенням Верховною Радою з приватизації значної кількості об'єктів, порушили баланс між вартістю майна, що підлягало приватизації, та вартістю всіх приватизаційних паперів, які різко впали в ціні. Відповідно до Указу Президента, номінальна вартість КС становила 10 грн. (тоді — до 2,5 дол. США), ринкова — в 4,5 раза менше.
Однак з точки зору темпів і глибини приватизації, запровадження КС відіграло позитивну роль. Законодавче обмеження обігу приватизаційних сертифікатів не поширювалося на КС. Вони були випущені у вільний обіг, на аукціонах з їх використанням формувались ціни рівноваги попиту-пропозиції. Це дало змогу продати значну кількість малоліквідних об'єктів. У 1998 р. дію КС було призупинено.
На практиці відсутність жорстких алгоритмів приватизації призвела до того, що її результатами скористались впливові соціальні групи (менеджерів підприємств та регіональної бюрократії).
Там, де вирішував чиновник:
  1. неконкурентний спосіб мав перевагу над конкурентним;
  2. невеликі об'єкти продавали без приміщень;
  3. крупні пакети акцій ділили перед продажем на дрібні.
Така закономірність простежується при проведенні всіх приватизаційних процедур.
Хронологія приватизації
Процес трансформації власності в Україні можна умовно поділити на 4 основні етапи:
І. Передприватизаційний — 1988—1992 рр.
ІІ. Індивідуальних технологій — 1992—94 рр.
ІІІ. Масової приватизації — 1995—1998 рр.
ІV. Індивідуальної грошової приватизації — початок 1999 р.
Перший етап почався у 1988 р. в межах колишнього СРСР з фактичного дозволу приватного підприємництва у формі кооперативів. У 1991 р. в Україні було прийнято комплекс законів, що створило правове поле для приватного підприємництва. Через слабкий державний контроль приватний капітал почав активно зростати, оскільки практично кожний суб'єкт підприємництва розвивав одночасно легальну і тіньову частину свого бізнесу. Дрібні капітали шукали нішу на нерозвинутому ринку споживчих товарів і послуг. Середні та великі (за українськими масштабами) в основі свого зростання мали нееквівалентний обмін між державним і приватним секторами економіки на користь останнього. У 1991—1993 р. цей процес був напівлегальним. Тисячі “малих підприємств” були організовані як дочірні фірми крупних державних підприємств і відомств або створювалися через підставних осіб менеджерами вищого рівня. Раніше створені кооперативи були залучені до цього руху. “Малі підприємства” разом з монопольними торговими й фінансовими фірмами змішаної державно-приватної форми власності служили каналами присвоєння не лише прибутку, а й державного майна. У 1993 р. під впливом законодавчих змін цей процес перейшов у “тінь”, став вишуканішим. Описана схема й нині є значним фактором первинного накопичення крупного приватного капіталу в Україні.
У цей період поширилися колективістські методи приватизації на базі нерозвинутого орендного законодавства. За ініціативою менеджменту крупні підприємства викуповувалися об'єднаннями працівників (організаціями орендарів) за кошти самих підприємств. У ці роки зародився конфлікт між орендним і приватизаційним законодавством, який на етапі масової приватизації було вирішено на користь останнього.
На другому етапі приватизовано 11 тис. об'єктів, однак передбачені першою програмою приватизації темпи не були реалізовані. Деформованою виявилася структура приватизаційного процесу, зокрема співвідношення малої та великої приватизації. За ці 2,5 року більше половини підприємств, що перейшли у недержавний сектор економіки, становили середні та великі підприємства. Процес приватизації почав поширюватись у нетрадиційних напрямах. На відміну від інших країн, торгівля, побутове обслуговування та громадське харчування не стали сферами першочергової приватизації. Об'єктами її були промислові гіганти, підприємства-монополісти (як правило, ті, що оформили оренду з правом викупу). Вони належать до галузей, приватизацію яких планувалось здійснити пізніше — при формуванні зрілої ринкової інфраструктури.
Приватизаційні сертифікати не були випущені у паперовому вигляді, а їх заміна депозитними рахунками загальмувала розвиток ринку цінних паперів.
Процес приватизації відбувався повільно, без очікуваного динамізму. Більшість приватизаційних процедур відбувалася за ініціативою знизу і значною мірою на умовах трудових колективів. Зміна форми власності має вигляд “точкової” приватизації випадкових об'єктів. Хаотичне скорочення державного сектора часто руйнувало технологічні та господарські зв'язки, підсилювало і без того кризову ситуацію.
У 1994 р. відбулася спроба надати приватизації масового характеру. Було розроблену технологію приватизації “двох хвиль”, яка повинна була забезпечити безперервну, сувору за графіком процедуру приватизації. Поки одна група підприємств перебувала в процесі приватизації, тривала підготовка (переведення в акціонерну форму) наступної групи, тобто мав забезпечуватись конвейєр підготовки підприємств для масової приватизації.
Цю ідею не було реалізовано через недостатнє законодавче забезпечення, а також внаслідок зриву міністерством завдань щодо корпоратизації підприємств.
На третьому етапі — масової приватизації — середньорічні її темпи зросли більш як у 2,5 рази. За 4 роки (1995—1998) приватизовано майже 50 тис. об'єктів.
Проведенню масової приватизації вагому допомогу надали міжнародні організації. Проект малої приватизації здійснюється за участю Міжнародної фінансової корпорації (МФК) — незалежного члена групи Світового Банку. Активізація приватизації малих підприємств почалася наприкінці 1994 — на початку 1995 р. з виходом указів Президента України про її прискорення, які передбачали:
  1. обов'язковий продаж об'єктів малої приватизації разом з приміщеннями;
  2. розпуск бюрократичних об'єднань малих підприємств у сфері побутових послуг, торгівлі та громадського харчування;
  3. спрямування 80% коштів від продажу малих об'єктів у місцеві бюджети для вирішення соціальних питань, для стимулювання місцевих органів влади у проведенні приватизації.
Внаслідок цього у приватні руки було продано більше 90% підприємств торгівлі, сервісу і громадського харчування.
Середньорічні темпи малої приватизації за цей період зросли в 2,8 раза. У 1995—1998 рр. змінили форму власності 40,4 тис. малих підприємств.
Міжнародна консалтингова фірма “Прайс Вотерхаус”, яку фінансує USAID, провела плідну роботу щодо підготовки законодавства та надала технічну допомогу у проведенні програми масової приватизації великих і середніх підприємств. За її сприяння було сформовано у всіх регіонах (25 областей, Київ і Севастополь) мережу центрів приватизаційних аукціонів. За 4 роки на сертифікатних аукціонах виставлені пакети акцій більше 8 тис. підприємств. Понад 33 млн. громадян (66% тих, хто має право отримання сертифікатів) скористалося можливістю отримати свою частку державної власності.
Завдяки цим заходам середньорічні темпи приватизації великих та середніх підприємств зросли майже у 2 рази, приватизовано 8,1 тис. таких об'єктів.
У 1999 році з прийняттям четвертої Державної програми приватизації стартував її четвертий етап: переважно індивідуальна грошова приватизація.
Необхідність переходу до грошової приватизації зумовлена такими обставинами:
  1. в об'єкти приватизації вкладена основна частина емітованих приватизаційних сертифікатів (91%, або 46 млн. штук);
  2. у приватну власність передано 90% невеликих об'єктів;
  3. завершується приватизація великих і середніх підприємств.
У 1999 р. до категорії об'єктів, які підлягають приватизації, увійдуть нові складні комплекси: машинобудування, транспорт, зв'язок, переробка нафти і газу.
Було запропоновано індивідуальний підхід до приватизації, що передбачає підвищення інвестиційної привабливості об'єктів та ліквідності емітованих цінних паперів завдяки застосуванню процедури організаційної реструктуризації підприємств та їх боргів.
Нововведенням було значне розширення кола фінансових організацій, які беруть участь у продажу об'єктів приватизації. Крім традиційного продажу на фондових біржах, аукціонах і конкурсах, пакети акцій мали бути продані:
  1. на міжнародних фондових ринках (згідно з правилами їх функціонування);
  2. за допомогою торговців цінними паперами на основі договору з ними;
  3. за прямими міжнародними договорами (згідно з процедурою встановленою КМУ).
На цьому етапі ФДМУ керувався принципом максимального продажу можливих пакетів акцій.
Було заплановано продаж:
  1. 455 середніх та великих підприємств;
  2. 402 об'єктів незавершеного будівництва;
  3. 94 об'єктів зі змішаною власністю (тобто з державною часткою);
  4. 333 об'єктів соціально-культурної сфери.
Планувалось також продати 5500 невеликих об'єктів (як правило, створених після реструктуризації крупних підприємств), проте не було передбачено приватизації об'єктів електроенергетики, від продажу яких в 1998 р. було забезпечено основні надходження коштів.
Кількісні підсумки приватизації
З часу прийняття приватизаційних законів (1992 р.) в Україні приватизовано 66 707 об'єкт. Переважно це малі підприємства й об'єкти — 53 659 (80,4%); середніх і крупних — 11 157 об'єктів (17,6%), об'єктів незавершеного будівництва — 1 712 (майже 2,0%).
Лідерами приватизації є 5 областей України (Донецька, Львівська, Дніпропетровська, Харківська, Одеська) і м. Київ, на які припадає 45,2% загальної кількості приватизованих об'єктів.
Протягом усього процесу переважали неконкурентні способи продажу майна (викуп товариством покупців, оренда з викупом). Співвідношення неконкурентних і конкурентних способів (конкурс, аукціон, продаж акцій) на 01.01.99 р. становило 62,5% і 37,5% відповідно.
Процес реформування власності активно відбувався в торгівлі та громадському харчуванні (27 776 об'єктів, або 45% загальної кількості приватизованих об'єктів), побутовому обслуговуванні (11 256 об'єктів, або 18%), промисловості (6 760 об'єктів, або 11%), будівництві (3 181 об'єкт, або 5%), сільському господарстві (2 956, або 11%), житлово-комунальній сфері (25—32 об'єкти, або 4%).
У промисловості процес приватизації відбувався в основному через продаж акцій ВАТ (61% загальної кількості приватизованих об'єктів у цій галузі). В окремих галузях цей спосіб застосовувався ще частіше: в електроенергетиці — 80,8%, машинобудуванні — 72,2, чорній металургії — 70,5, харчовій промисловості — 70,2%.
Викуп об'єктів товариствами покупців (в основному працівниками підприємств) переважав при приватизації об'єктів культури (77,6%), побутового обслуговування (56,1%), торгівлі та громадського харчування (46,4%).
Діяльність приватизованих підприємств
Оцінка діяльності приватизованих підприємств не є однозначною. На їх роботі позначилися всі негативні явища, властиві економіці перехідного періоду, в якому перебуває Україна. Найкращих результатів досягли підприємства, віднесені до малої приватизації — торгівля, громадське харчування, побутове обслуговування, а серед них — передусім ті, що працюють у приватизаційному режимі 3–4 роки і пройшли нелегкий період адаптації. Ефективність виробничої діяльності приватизованих підприємств, як правило, зростає через певний час після зміни форми власності. Тому очікування позитивних зрушень відразу після зміни форми власності було б завчасним.
Результати досліджень, проведених на замовлення МФК, показали, що переважна більшість малих підприємств (73,9%) збільшила обсяги реалізації продукції, розширила кількість клієнтів. Способи приватизації по-різному впливають на ефективність постприватизаційної діяльності підприємств: приватизовані на конкурентних умовах підприємства демонструють вищі результати, ніж викуплені трудовими колективами.
Оцінюючи діяльність середніх та крупних підприємств, слід враховувати, що:
  1. постприватизаційний період для більшості з них триває менше 3 років;
  2. на третині приватизованих підприємств залишено державний пакет (до 30%);
  3. в енергетичному, нафтодобувному комплексі, деяких галузях харчової промисловості ціни встановлює держава;
  4. працівники переважають в структурі власності більшості середніх та значної частини крупних підприємств. Так, на обстежених в 1999 р. Інститутом Реформ 200 підприємствах частка їх працівників та менеджерів становить 55,2%.
В 1997 р. з'явились перші ознаки відмінностей в ефективності державного і корпоративного секторів економіки. Порівняння по галузях, в яких держава не регулює ціни, показує, що при загальному для порівнюваних груп погіршенні кількісних показників роботи недержавні підприємства краще використовували працю і капітал, досягли вищих показників рентабельності.
Оцінка підсумків
та перспективи приватизації
в загальноекономічному контексті
За шість з половиною років приватизації в Україні був створений великий недержавний сектор економіки. Політичної мети — зниження частки власності держави у виробничому секторі до рівня, що унеможливлює реставрацію старого ладу (умовно до 50%), — майже досягнуто. У 1997 році державна частка в основних фондах цього сектора зменшилась з 81,4% (1990 р.) до 55,7%, у чисельності працюючих (без колгоспів і МП) — з 82,9% (1992 р.) до 60,6%, у прибутку (без сільського господарства) — до 29,7%. У приватизації 1998 р. переважали крупні підприємства. Екстраполюючи темпи зниження наведених показників по роках, можна стверджувати, що до 01.01.99 р. частка держави в основних фондах виробничого сектора економіки знизилась до 50%, за чисельністю працюючих — до 58—55%.
Відсутність ефективного власника на приватизованих підприємствах — це плата за політизацію і соціалізацію процесу, за можливість швидкої приватизації в країні практично без приватного капіталу, в комуністично орієнтованому соціальному середовищі. Економічні цілі приватизації, формування прошарку ефективних власників мали б реалізовуватися паралельно з приватизацією, в основному, в постприватизаційному періоді.
Приватизація планувалась як елемент системи ринкових реформ за умови паралельного бурхливого розвитку нового (поза приватизацією) приватного капіталу (ефективного з моменту свого народження), який повинен був залучити у приватизовані підприємства власників з досвідом конкурентної поведінки, нові відносини управління, засоби для реконструкції та розвитку. Залучаючи новий приватний капітал, приватизація мала б бути не просто формальним юридичним актом, а істотним чинником реальної економічної трансформації. Новий приватний капітал мав змогу стати власником приватизованих підприємств безпосередньо у процесі малої приватизації, в основному, за допомогою фінансових посередників. Але головні події щодо консолідації капіталів та формування прошарку ефективних власників планувались на вторинному ринку цінних паперів та нерухомості.
Все це не дає підстав для тверджень, що стратегічні плани з взаємодії приватизованих підприємств і нового приватного капіталу повністю не виконані. З фактичного початку масової приватизації (1995 р.) минуло 4 роки. Процес консолідації прав власності (укрупнення пакетів) є достатньо вагомим для економіки, ринок капіталів якої знаходиться у зародковому стані. Як зазначалось, з 1997 р. заявили про себе перші ознаки поліпшення роботи приватизованого сектора. Проте масштаби позитивних змін є мінімальними і не впливають на загальноекономічну негативну динаміку. Без сумніву, постприватизаційні перетворення тільки починаються. Економіка технологічно не може встигнути за очікуваннями громадськості. Але вже тепер слід уважно стежити за деякими якісними особливостями розвитку національного приватного капіталу, які можуть серйозно загальмувати позитивні тенденції постприватизаційного процесу:
  1. потенційно найдинамічніший малий приватний капітал перебуває у пригніченому зародковому стані. Відсутня його трансформація у середній та крупний капітал;
  2. середні та крупні приватні капітали сформувались, в основному, як результат тіньових монопольних операцій з державою. Вони не нагромадили досвіду ефективного ринкового управління крупними державними об'єктами, впровадження інвестиційних та інноваційних проектів, легальної конкурентної боротьби;
  3. менеджери вищого рівня приватизованих підприємств найактивніше консолідують права власності на своїх підприємствах. Вони, як правило, не мають ні навичок ринкового управління, ні капіталів, необхідних для реструктуризації, ні довіри з боку потенційних інвесторів (зазначене значною мірою стосується й вітчизняних фінансових посередників);
  4. за гострого інвестиційного голоду, мізерного рівня іноземних інвестицій проявилась парадоксальна тенденція витіснення іноземних партнерів із спільних підприємств.
Деформації у розвитку приватного капіталу зумовлені особливостями розвитку системи державного управління України.
Нова державна машина з самого початку формувалась не як засіб влади суспільства, а як зосередження економічної влади, її суб'єкт. Можливість саморозвитку державної машини для реалізації внутрішніх бюрократичних інтересів була недооцінена реформаторами. Як наслідок, економічний розвиток України викривлюється відповідно до інтересів бюрократії та наближених до неї соціальних груп (найбільше — менеджерами вищого рівня крупних державних та приватизованих підприємств). Ці викривлення спостерігаються в організаційній структурі державної машини, в технології управління виробничим сектором економіки, в структурі приватного капіталу, в розвитку реформ.
Залежність приватного капіталу від бюрократії та його селекція в цьому напрямі забезпечують і особливості державної машини: невизначеність і неповнота прав власності, зарегульованість господарювання, штучна монополізація ринків, м'яка бюджетна політика, спрямована на вибіркову підтримку галузей та підприємств, політика слабкої майнової відповідальності наближених до держави суб'єктів господарювання, практика вибіркового застосування покарань. Усе це є трансформацією властивостей соціалістичної господарської системи.
Принципове підвищення статусу бюрократії зумовлене знищенням політичної спрямовуючої підсистеми влади. В радянській системі цю роль відігравала комуністична партія. Тотальний партійний контроль задавав алгоритми поведінки бюрократії, в тому числі форми і межі припустимої корупції. Україна не змогла достатньо швидко створити демократичну альтернативу компартії як вищому спрямовуючому і контрольному блоку державної машини. В основному це сталося з об'єктивних причин. У демократичних країнах такий блок створювався в процесі їх історичного розвитку, він має складну структуру: механізми партійно-парламентської демократії, незалежного судового контролю, контролю ЗМІ та громадських організацій. Така спрямовуюча та контролююча система передбачає структурованість, активність і політичну зрілість суспільства в цілому.
Відмінності у політичній зрілості суспільства чітко проявилися в тому, що більше чи менше ефективні суспільно-політичні механізми були швидко створені в країнах Східної Європи та Балтії, але вони досі відсутні в Росії, Україні, Білорусі.
За таких умов наново створювана державна машина України зберегла старі кадри, цінності та технологію управління, запозичену із старої економічної системи. Слабкий механізм суспільно-політичного контролю дозволив бюрократії істотно викривити в її власних інтересах процеси реформування економіки. Будучи тотально некомпетентною у нових умовах господарювання, бюрократія обрала єдину відому їй технологію управління для реалізації власних інтересів. Можна припустити, що компетентна бюрократія при цьому ж статусі та рівні корумпованості реалізувала б іншу модель економіки: більш логічну, ефективну, ринкову.
З іншого боку, досвід українських реформ свідчить, що за цілком щирих бажань до ефективних рішень некомпетентність постійно призводить до самознищувальної суміші ринкових і антиринкових кроків.
Викладена причинно-наслідкова схема посткомуністичного розвитку держави та економіки змушує внести нові акценти у стратегію реформування України, посилюючи політику активного сприяння формуванню громадянського суспільства та прискоренню адміністративної реформи. Приватизація ж має стимулювати створення впливового сектора незалежного від держави приватного капіталу.
Стрижнем запроваджуваної приватизаційної стратегії має стати пошук крупного інвестора, готового вести на рівних відповідальний діалог з державою. Для цього коло претендентів за умовами тендеру має бути обмежене найбільшими міжнародними компаніями — виробниками в даній галузі. Переможцю має бути переданий контрольний пакет на комерційному конкурсі при мінімальній кількості нецінових умов. У переважній більшості подібних ситуацій компанія-виробник у власних інтересах проводить глибоку реконструкцію придбаного підприємства і робить це набагато ефективніше, ніж при виконанні формальних інвестиційних вимог, підготовлених чиновниками.
Відповідно до зазначеної процедури найбільші підприємства України опиняться у власності крупного іноземного (міжнародного) капіталу, не пов'язаного з новим українським капіталом ні легально, ні тіньовими зв'язками. Потенційна загроза національній безпеці повинна бути нейтралізована продуманою системою державного регулювання ринків. Удосконалення такої системи з урахуванням досвіду ліберальних економік є важливою передумовою і складовою нинішнього етапу приватизації та важливим компонентом адміністративної реформи. Очевидними є позитивні наслідки такої масової експансії іноземного капіталу. Справа не лише у надходженні в Україну реальних інвестицій та ефективного менеджменту. Якщо цей етап приватизації буде подолано достатньо швидко (3–4 роки), то в Україні утвориться критична маса крупного виробничого приватного капіталу, який:
  1. не буде зрощений з державною бюрократією, але буде достатньо сильним для захисту своїх інтересів як у поточній протидії бюрократії, так і в стратегічній зміні законодавчого поля;
  2. буде більш схильним до довготермінових вкладень, ніж вітчизняний капітал;
  3. фактом свого функціонування, технологічними та фінансовими зв'язками інтегруватиме Україну у міжнародне економічне співтовариство.
Крупний іноземний капітал буде не тільки успішно конкурувати з вітчизняним бюрократичним, але і звузить поле його тіньової діяльності. Тому, дотримуючись такого вектора приватизації, не уникнути звинувачень щодо непатріотизму, ослаблення безпеки України, ігнорування інтересів вітчизняних виробників. Однак, усе, що може працювати на розрив тіньових зв'язків, буде корисним для України, а розвиток конкурентного ринку, незалежного від бюрократії, сприятиме розвиткові вітчизняного виробничого капіталу.
Copyright© "Центр економiчного розвитку", 2000 р.